ppp项目是什么意思？什么是PPP项目？

PPP项目是什么意思（什么是PPP项目？）什么是PPP项目？虽然国家各部委已经出台了数百份PPP相关文件，但由于起点不同，标准不同，每个人的PPP项目也不尽相同，有时甚至大相径庭。

2016年6月8日，财政部等20部委联合印发《关于组织开展第三批PPP示范项目备案筛选工作的通知》，首次公布了完整的PPP项目评价标准（以下简称《评价标准》）。共有 15 条标准，前 9 条为定性否定标准，后 6 条为定量肯定标准。笔者梳理了以往PPP相关文件和法规，得出以下十个认定我国PPP项目的标准：

【主体】

Q：PPP中的政府方一般由三方组成：授权机构、执行机构和投资代表。那么这三方是谁呢？

《评价标准》第一条规定，国有企业或融资平台公司以政府当事人身份签订PPP项目合同的，不视为备选项目。

由于政府和社会资本签订PPP合同，是PPP项目的实施机构，即明确规定国有企业或融资平台公司不能作为PPP项目的实施机构。否定发改投资[2014]2724号“产业经营公司或其他相关机构为政府授权的项目实施机构”的说法。

关于授权机构，可提供以下文件

财政部关于印发《公私合营模式运作指引（试行）》的通知（财金[2014]113号）项目实施方案第六部分 监管架构：监督结构主要包括授权关系和监督方式。授权关系主要是政府对项目实施机构的授权，以及政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权

关于执行机构，有以下相关文件

财政部、国家发改委的规定和文件与执行机构主体的规定不符。

《基础设施和公用事业特许经营管理办法》规定，县级以上人民政府可以授权有关部门或者单位作为实施机构。

《基础设施和公用事业特许经营管理办法》是目前对PPP项目实施机构最具法律效力的规定。第十四条规定：“县级以上人民政府应当授权有关部门或者单位作为实施机构，负责特许经营项目的实施，明确授权的具体范围。”按照一般理解，这里的“单位”不仅包括事业单位，还包括国有企业等其他相关单位。

根据财政部的规定，只有政府指定的相关职能部门和事业单位才能担任项目实施机构。 2014年11月，财政部发布《公私合营模式运作指引》第十条：政府或其指定的有关职能部门或机构可以作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监督和移交。 “据此，可以作为PPP项目实施机构的主体有三类：一类是政府；一类是政府指定的相关职能部门；三是政府指定的事业单位。

国家发改委认为，行业运营公司或其他相关机构也可以作为项目实施机构。 2014年12月，国家发展改革委印发《国家发展改革委关于开展政府与社会资本合作的指导意见》，其中规定：“明确实施主体。按照有关要求政府授权的项目实施机构，指定相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，负责PPP项目的初步评估和论证、实施方案的编制、在授权范围内选择合作伙伴、签订项目合同、组织实施项目、合作期满交接。”

《政府采购服务管理办法（暂行）》财总[2014]96号第四条规定：“政府采购服务的主体（以下简称采购主体）是行政机关具有行政职能的各级和机构。”

结合以上文件的内容，可以概括出政府的构成。

答案：

授权机构：指县级以上人民政府。只有特许经营才有必要。政府购买服务不是强制性的。

实施机构：实施机构是指与社会资本签订PPP项目合同的政府方。无论政府购买服务还是特许经营，PPP项目实施机构只能是政府、政府指定的相关职能部门和事业单位三方之一。

出资代表：融资平台公司和产业运营公司可以在PPP项目中担任政府出资代表。

【实施范围】

问：PPP项目可以包括商业项目吗？ PPP项目用地能否用于商业用途？

《评价标准》规定，不属于公共产品或公共服务领域的“&;...”不属于候选项目。这与之前的规定是一致的。

财金[2014]113号《公私合作模式运作指南》第6条规定：“……基础设施和公共服务项目，宜采用公私合作模式。 "

《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第二条规定：“……基础设施和公用事业领域的特许经营活动，适用本办法。”

根据第二批PPP示范项目申报通知财金[2015]57号，公共服务领域包括“能源、交通、水利、环保、农林科技、保障性安居工程、医疗、健康、养老、教育、文化等”

答：因此，PPP项目的范围只能是公益项目，不包括商业项目，经营用地不得作为PPP项目用地。

【合作时间】

Q：PPP合作期限是多久？ BT 是 PPP 吗？为什么？

PPP项目是政府与社会资本长期合作的项目。合作期限的长短在其他文件中没有规定。只有财金[2015]57号和第二批、第三批PPP示范项目《评价标准》规定：

以建设-移交（BT）方式实施的项目，或合作期限（包括建设期）小于10年的项目，不被视为替代项目。

PPP 强调项目的整个生命周期。对于基础设施或公共服务项目，设计寿命通常为 50 至 100 年。但考虑到金融机构融资期限的可行性，规定至少10年为宜。目前，除了政策性银行，能够提供10年期贷款的银行很少。

答：BT只涉及投资和建设，工期约为2年，不包括整个生命周期。整个项目生命周期强调运营。只有社会资本对项目运营负责，才能提高项目效率，实现物有所值。从现有PPP文件中规定的PPP运营模式BOT、BOOT、TOT、BTO等来看，所有PPP项目都有O（运营）。当然，L（租赁）、M（管理）等也可以视为变相经营。因此，没有运营的BT不是PPP。

也就是说，真正的ppp项目一定要带O，也就是操作环节。

【资助方式】

问：PPP模式是地方政府基础设施的融资方式，那么固定收益、保证最低承诺、回购安排的项目是否属于PPP？

《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第21条规定：“政府可以承诺，但不得承诺固定的投资回报……”。

财金[2015]57号及《评价标准》明确规定，以固定收益、回购安排、实际举债等方式变相融资的，不计入备选项目。

答：采用固定收益、保证最低承诺、回购安排的项目仍属于地方政府举债融资，扩大地方政府债务违反PPP风险分担和绩效评价原则，不属于PPP项目。

【购买方式】

问：PPP项目的社会资本应该如何选择？

《政府采购法》规定，政府采购服务采取公开招标、招标投标、竞争性谈判、单一来源采购、询价采购五种采购方式。

《政府采购公私合作项目管理办法》财库[2014]215号进一步规定，增加了竞争性谈判采购方式。

《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第三条规定：“本办法所称基础设施和公用事业特许经营，是指中华人民共和国境内外的法人或者其他组织。政府通过竞争获得授权……”

在司法实践中，特许经营项目不采用竞争方式选择投资人，合同往往被认定为无效。因此，《评价标准》规定，“按照政府有关采购规定未入选的社会资本合作伙伴”不列为备选项目。

回答：对于 PPP 项目，无论是特许经营还是政府购买服务，都应通过竞争选择社会资本。

【风险分担】

问：PPP模式下政府与社会资本的关系是什么？

财金[2014]113号文第十一条规定，PPP项目“在政府和社会资本之间合理分摊项目风险”。

《评价标准》以“风险识别和分配是否充分合理，利益共享机制能否实现激励相容”为重要评价标准。

值得注意的是，政府可以承担最小流量、最小供给等风险，以确保社会资本不会因不可预见的原因而遭受重大损失。但是，相应地，PPP项目应该限制社会资本的高回报作为对冲。

答案：PPP 项目是政府与社会资本之间的一种类似伙伴关系的伙伴关系，双方分担风险和收益。

【性价比】

问：政府为什么要实行PPP模式？

财金[2014]113号第8条规定：“财政部门应当为项目实施方案提供物有所值……如果再核查仍不通过，政府与社会资本合作模式将不再被采纳。”

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《PPP物有所值评价指南（试行）》规定，现阶段以定性评价物有所值为主要方法，定量评价为辅。 《评价标准》规定，既需要定性评价，也需要定量评价。 "

从目前政府和国外的经验来看，政府实施PPP的基本目的是物有所值，即政府要具有成本效益。一线城市PPP实施不力的一个重要原因是他们觉得PPP不值钱。目前，性价比评价分为定性评价和定量评价两种。 《政府与社会资本合作模式运行指南（试行）》中规定：

定性评价侧重于项目是否采用政府与社会资本合作模式，与传统政府采购模式相比，能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争。

量化评价主要是通过政府与社会资本合作的比较，项目全生命周期政府支出成本的现值与公共部门的比较价值，计算物有所值项目，判断政府与社会资本的合作方式。是否降低项目生命周期成本。

可见，两种评价方式的目的是为了让政府获得收益，降低政府采购支出的成本。

答：性价比评估是实施PPP项目的基本条件。

[经济上负担得起]

Q9：目前地方债务水平较高。政府能否支付PPP项目的补贴？

财金[2015]57号：示范项目 “每年所有PPP项目均需从预算中安排支出，一般公共预算支出比例不得超过10%。”

条例明确了政府支出责任占年度公共预算支出百分比的上限。

答：只有通过财政承受能力和政府支付能力的论证，才能被视为PPP项目。 《评价标准》规定：“未按照财政部有关规定开展财政承受能力论证”的，不视为备选项目。

【相关手续齐全】

问：准备阶段需要哪些程序？

《评估标准》特别强调，如果满足城市总体规划和各项专项规划，并按规定程序完成可研和立项工作，则土地和环评审批手续完备。

以上十个标准可以用一句话概括：PPP项目是基础设施和公共服务项目（公益项目），经县级以上人民政府、政府或其职能部门或机构授权作为执行机构，通过竞争性选择社会资本，与社会资本形成合作期限在十年以上、风险共担、利益共享、回报合理的关系。需满足的条件：通过物有所值评估（在项目立项阶段），证明财政承受能力，符合城市总体规划和各项专项规划，并按规定程序完成可行性研究和立项、土地、环评等审批手续。

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